以习近平同志为核心的党中央从推进中国式现代化的高度，从我们党一贯践行的领导人民当家作主的实践出发，提出了全过程人民民主的重要思想。回首20多年来上海基层社区探索实践的“三会制度”，深感这一思想切合中国实际，意义深远。

上世纪90年代中后期，随着上海经济社会建设蓬勃发展，广大市民对改善生活居住条件的呼声日益强烈，旧城区大幅度改造拉开帷幕。与之相伴，提升政府服务与群众自治能力摆上了议事日程，市委、市政府及时提出加强基层社区建设的要求。

巩固社会基础和执政基础

社区是社会的细胞，是社会治理的基本单元。社区从本质上来说是一定地域范围内的社会生活共同体。现实中，只要有人群存在，就会有各种利益诉求，就会产生利益冲突。这不是光靠行政力量就能“包治百病”的。加强社区建设，要求从单纯依靠行政力量对社区的管控转变为动员社会资源对社区进行建设性管理。其间，要有强有力的引领者，呼唤加强社区党建、推动社区建设。

时任市委书记黄菊同志积极鼓励各区大胆实践，讲得最多的两个字就是“探索”。他还多次深入原卢湾区（现并入黄浦区），与居民广泛交流，对区委提出的“以社区党建为龙头，以居民区党组织为支撑，以提高居民自治能力为手段，全面加强社区建设”的工作思路予以鼓励与指导。

当时，卢湾区的旧区改造任务相当艰巨。大面积危棚简屋虽然已经拆除，但还有不少零星的危棚简屋囿于政府财力难以马上改造，更有大量二级以下的旧式里弄没有现代煤卫设备。一到暴雨天气，不少里弄就“水漫金山”。市民住在表面光鲜的市中心，却处于窘迫的居住环境里，要求改善生活条件的愿望十分迫切。

与此同时，居民区和周围企业杂处的局面也造成生活、生产矛盾层出不穷，需要有人来及时协调处置。当社会组织和群众力量没有被挖掘出来或培养起来时，这些矛盾纠纷必然一股脑地涌到相关政府部门，有时当事人还会到区委、区政府机关长时间逗留。

在这样的情况下，区委、区政府形成了两方面共识：

一是经济建设的发展代替不了社会建设和发展。社区建设需要加强党的领导，并以此来进一步巩固我们党执政的社会基础和群众基础。

二是群众有参与社区自治的愿望和智慧。组织群众、发动群众是我们党的光荣传统。很多情况下，不要急于代替群众做主，而要坚持从群众中来、到群众中去，学会倾听来自群众的想法，充分发挥基层党组织的作用，提高居民区党组织和居委会组织群众进行自我管理、自我服务、自我教育的能力。要通过开拓居民自治的途径，让更多人在实践中体会民主的本质、民主的好处，也进一步提升民主意识和能力。

为此，卢湾区提出了“三会制度”的基本框架，即在基层社区由居委会唱主角，通过“协调会”来解决居民区的利益性矛盾，通过“听证会”使政府所办的为民实事与百姓所盼相一致，通过“评议会”让政府在社区的延伸机构及企事业单位眼睛向下、对百姓负责。目前，这个体现全过程人民民主理念的“三会制度”已经走过20多年的发展历程，并写入了居委会组织法。

为治理现代化提供驱动力

在具体实践中，区委、区政府有意识地鼓励和指导居民区党组织、居委会就发生在居民区里的矛盾纠纷开展协调。一开始，居委会的书记、主任不敢开协调会，甚至不敢向区里反映居民的合理诉求。于是，区委、区政府领导找大家谈心、告知道理：居委会本来就是居民自治组织，居民区是居委会的立身之地，代表和维护群众合法权益是居委会的立身之本。比起群众自己组织起来反映诉求，区委、区政府更愿意看到居委会代表群众来反映合理诉求。

了解到居委会出面开协调会缺少支撑、底气不足后，区委、区政府就根据协调会内容，指派有关部门的人员列席；遇到可能引起司法诉讼的事项时，还请司法部门列席提供指导意见。在区委、区政府的大力推动下，社区矛盾协调会从无到有，在各个居民区广泛开展起来。

协调会的召开，不仅减轻了相关政府部门的压力，还提高了居民区党组织和居委会在社区群众中的威望。如同市场经济背景下“厂长不找市长、找市场”那样，居民群众从“凡事找政府”逐步转向了“遇事先找居民区党组织和居委会”，积极寻求自我解决之道。

从上世纪80年代起，上海市委、市政府每年都会从财力里匀出一些资金为百姓办实事，各区县也有相关安排。这些实事是政府部门拍脑袋关起门来想出来，还是从群众中来、到群众中去呢？这是两条完全不同的操作路径。卢湾区委常委会在讨论实事工程时，有同志提出：既然是为群众办实事，群众就是当然的主体，不能简单地把群众当成客体，而要加强政府和基层群众的沟通，通过沟通让政府知道群众在盼什么，让群众也知道政府在想什么，以此把每一分钱都用在刀刃上。

于是，就形成了由政府财力出资的为民办实事项目都要在实施前召开听证会的惯例。经由居委会直接听取基层群众意见，大多数群众反对的就不做。即便从大局上考虑该做的，也先缓一缓，等做通群众工作后再做。多数群众支持、赞成的，也要进一步听取群众意见，吸收来自群众的智慧，把实事办得更好。

当时，各个区的一些行政机构在街道乡镇有延伸机构，群众搞不清确切数量，只能将派出所、工商所、房管所、司法所、环卫所等统称为“七所八所”。这些机构直接接触基层群众，群众对这些机构的工作作风、办事效率十分在乎。卢湾区地理环境优越，但马路乱设摊屡禁不绝。有群众就感叹：“十七八顶大盖帽，管不了一顶小草帽。”

在评议会产生之前，区里对“七所八所”的评价考核权基本上放给其上级主管部门。这些延伸机构在上级考核指挥棒的驱使下，相关活动大体围着上级指令转，结果是上级的评价与群众的感受不一致，有时甚至天差地别——被上级部门考核为优秀的，在群众中的口碑却很差。

区委、区政府感觉到，行政部门延伸到基层社区的机构工作情况如何，基层百姓有发言权。发到“七所八所”的考核评比奖牌，必须和百姓口碑相一致。于是，又设计了评议会制度，规定考核评价时要由街道、居委召开居民群众参加的评议会。这个评议意见要占到50%以上的比重。后来，又逐步完善到部门的考核意见、奖惩、任免要由街道会签等。

考核评价方法的改变，带来的结果是“七所八所”的行为导向有了积极改进，使得相关工作人员养成了更好的工作习惯，更注重通过对基层群众负责来体现对上级部门负责。

“三会制度”形成惯例后，实际效果是明显的。从表面上看，信访部门的接访量下来了，到机关闹访的少了。往深里看，更能感觉到三个层面的变化：一是党的建设在基层有了强有力的抓手，实现人民当家作主在基层有了切实路径，全过程人民民主在基层得到了充分体现，我们党执政的社会基础、群众基础有了进一步巩固。二是政府部门的基层导向、群众导向更加明确，为百姓服务的意识和能力进一步提高。三是基层社区组织在群众中的认可度大大提高，能力得到有力强化。同时，群众的民主素质经过实践锻炼得到加强，社区自治有了更广泛的民意基础和民力保障。

“三会制度”实行的主体是长年累月忙活在基层一线的社区工作者。对这支有生力量而言，课堂上的培训是必要的，通过理论学习增强政治意识是必不可少的。基于一段时间的工作推进与调查研究后，卢湾区委、区政府将一些成功案例汇编成为《三会制度100例》，发放到居委会一级，做到社区工作者人手一份。

黄菊同志得知后，当夜打电话对这一本小册子大加赞赏，对这种接地气的做法加以鼓励，并希望“三会制度”的实践继续深化下去。拿到这本小册子的基层干部也感到自豪和兴奋，因为不仅能看到自己的工作成就，还体现了自己的工作智慧。更多的社区工作者感到自己能在这本小册子里受益，找到解决问题的钥匙。

新时代，全过程人民民主已成为社会治理的重要理念。相信，在全过程人民民主的指引下，“三会制度”一定会获得更为强大的生命力，产生更多来自一线的经验，并源源不断地为社会治理体系和治理能力现代化提供驱动力。

（来源：解放日报）

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