摘 要：随着城镇化的快速推进，城市治理现代化成为国家治理体系和治理能力现代化的关键支撑。深刻理解城市治理规律、路径、模式构成等，成为推进中国式现代化的关键领域和重要基础。探索具有中国特色的城市治理道路，是“中国之治”在城市场域中的应有之义。接诉即办改革和以市民诉求驱动超大城市治理的北京探索，扭住“以人民为中心”这一发展思想，开启了人民城市建设的新探索。在不断深化改革实践进程中，北京市推动完善制度体系和提升治理效能，注重系统性、服务性、安全性和主动性，本质上构成了深化和创新人民城市理念的生动实践。未来，要进一步强化技术导向和过程导向的互动与双向赋能，通过构建人民城市友好型的数字治理生态，不断深化接诉即办改革，打造可持续的以市民诉求驱动的超大城市新模式。

关键词：人民城市；接诉即办；制度优势；治理效能；治理生态

一、背景与问题

中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重大课题作出了战略性部署。专门提出“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”“要健全城市管理体制，提高城市管理水平”“推进城市管理目标、方法、模式现代化”，“要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向”“提出解决问题的综合方略”等一系列具体论断。

以习近平总书记的重要指示精神为指引，北京推动接诉即办改革，积极破解城市治理，特别是基层治理领域存在的一些共性问题，以及自身特殊困难。这一改革源于实践创新，并在系统集成中不断发展，至今经历了“吹哨报到”“接诉即办”“主动治理”三个阶段。三个阶段一脉相承、有机融合，共同构成接诉即办改革的整体格局。在这一过程中，北京充分把握首都城市的工作特点，找准治理矛盾的基础，在事实上形成并不断发展“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，建立起市委统一领导，以12345市民服务热线为主渠道的群众诉求快速响应机制，构建了市民诉求和城市治理问题的发现、处置、反馈、评价全过程闭环管理，为破解城市治理难题、提升城市治理效能贡献了生动的首都样板。

以此为背景，本文意图探索接诉即办改革促进城市治理效能提升的核心原理，进而期待依照相关经验总结为持续深化接诉即办改革、不断推进城市治理现代化提供兼具理论和经验层面的指引及借鉴。回顾与这一议题相关的研究可以发现，过往分析或是运用“背景—机制”的逻辑，基于城市治理的薄弱环节，探讨党建引领、治理资源下沉、数字政府建设、践行全过程人民民主重大理念等关键机制的作用；或是运用“诉求—回应”的逻辑，针对市民诉求的办理过程、回应水平、考核排名等机制对接诉即办乃至城市治理绩效进行截面式、阶段性的分析，提炼了条块结构调适、业务流程重构、行为动机偏好和绩效管理创新等富有现实意义的机制性解释。总体来看，既有研究对于相关机制设计遵循的制度逻辑，以及多元机制设计的现实政策的局部性意义进行了深度挖掘，并与政治学、公共管理学的前沿理论进行对话，但从整体和动态意义上的提炼相对有限，不能有效涵盖多阶段的接诉即办改革进程。当前研究更加重视以人民为中心的解释逻辑，尝试给出人民主体的解释，同时，聚焦于治理信息提取和立法等关键机制的创新。

本研究引入人民城市的理论视角，进一步把握接诉即办改革和市民诉求驱动超大城市治理的北京探索为分析基础，扭住“以人民为中心”这一发展思想，更加聚焦于市民对美好生活的新期待和新要求，揭示“中国之制”到“中国之治”的生动过程。

二、人民城市理念的理论意涵、理论取向与理论逻辑

（一）人民城市理念的理论意涵

依照城镇化特定现实和发展趋势，新时代形成了“人民城市”的总体理念，强调以推动城市治理精细化为抓手，摆脱传统粗放管理的模式，把“以人为本”理念落实到每一个活生生的个体上。2015年召开的中央城市工作会议明确提出“人民城市”理念，以人民为中心的发展思想在城市工作中得到具体体现，要求走中国特色的城市发展道路。党的二十大报告提出“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”，发展成为回应人民需求、维护人民利益、实现人民价值和人民当家作主的人民城市，体现出不断提升城市治理能力和水平的重要性及迫切性。

总体而言，这要求新时代的城市治理在满足人的一般性、社会性和公共性等需求的同时，注重个体的、偶然的和特定情境下的特殊需求，包容更加广泛的城市常住人口群体，强调以人民群众满意度作为城市治理评价的重要标尺，从而服务人民日益增长的美好生活需要，支撑城市公共需求。

（二）人民城市理念的理论取向

以人民为中心的发展理念突出“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的核心理念。中国共产党人继承并发扬“民惟邦本、本固邦宁”等中华优秀传统文化，遵从马克思主义唯物史观的人民观念，形成了全心全意为人民服务的根本宗旨，并不断拓展其内涵和时代特征，更加强调人民的主体地位和创造能力。要积极践行“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线方针，不断从人民群众中汲取创新创造活力，始终保持同人民群众的血肉联系。

坚持以人民为中心，就要以人民对美好生活的向往作为奋斗目标。坚持不断满足人民日益增长的美好生活需要，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，推动人民生活质量和社会共享水平显著提升，使现代化建设成果更多更公平地惠及全体人民，让全体中国人民过上更好的日子。进入新时代，除了以往注重追求实现好的物质生活之外，美好生活还意味着好的政治、文化、社会生活，以及好的生态环境。这就是马克思所倡导的人的全面发展目标，人由此能够从自然、社会和人自身中获得最大的自由，并从这种自由中获得最大幸福。

为此，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。激发人民管理国家社会事务的积极性主动性，才能让制度更加贴近实际，更具创新创造活力，为党和国家各项事业的发展增强底气，迈出“中国之治”的铿锵步伐。此外，还要落实“共建共治共享”的理念，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。

围绕不断增强城市治理的“人民性、有效性和参与性”，城市治理研究也呈现出多维度的理念和策略转向。一是从注重治理的组织模式转向治理的实践过程，解剖城市治理实践中的代表性、回应性、负责性、廉洁性、合法性问题，满足公众对于基层社区治理和民主参与的需要，提高社会组织能力和社会动员能力，提高公共服务和城市建设水平。二是从经济增长竞争转向治理效能竞争。相关研究更加积极倡导城市应成为提供高品质公共服务和人居生活的载体，城市间人力、资本的竞争不再单纯依赖经济发展迅猛与否，而是更加关注城市发展的均衡性，公共服务的可及性和均等性，人与自然的和谐性亲和性。三是从关注城市整体到剖析微观单元和主体，强调注重街区、社区、小区、楼宇等微观单元，关注城市社会结构、社会心理、社会行为，探索具体行业、具体属性社会成员的主观感知和偏好习惯，捕捉新型社会群体典型特征，进而从总体上维系多元主体间的公平正义。四是从城市风险应急处置到城市风险综合预防，更加注重跳出单一性、应激性的风险处置，注重系统化、预防性地应对城市治理风险，提升城市韧性和跨部门、区域、城市多种空间的协调联动能力。

（三）人民城市理念的理论逻辑

党的二十大报告指出，深入推进改革创新，坚定不移扩大开放，着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。做好这一点就要坚持中国共产党的领导，抓好“两个转化、一个关键”，即将我国制度的显著优势转化为科学的制度体系，将制度体系转化为治理效能，转化的关键在于执行，执行的核心原则就是以人民为中心。

中国特色社会主义最本质特征在于中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的优势来源于并体现在中国共产党正确的政治路线、思想路线和组织路线。进入新时代，中国共产党更加深刻认识到强化制度优势是提升治理效能的前提，其关键在于更加注重制度建设，对深层次体制机制问题开展改革创新，推动各方面制度更加成熟更加定型。在这一过程中既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性与延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化所需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展，永葆生机活力。

面对新任务新挑战，中国共产党提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一系统工程，强调“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，使得各项制度、体制和机制相互配套、运转顺畅，进而有条件将制度优势转化为治理效能。系统治理明确了治理的主体及其相互关系，即治理由谁领导、由谁主导以及治理主体怎样互动。依法治理明确了根本依据和手段，即主要依据什么、依靠什么来进行治理。综合治理明确了治理的其他依据和手段，即综合运用除法律外的其他手段来进行治理。源头治理明确了治理方式的次序，即不同治理方式的优先次序、轻重缓急、标本关系，并且，注重运用动态思维理解和提升治理效能与强化制度优势的互动关系。

习近平总书记在中共十九届中央政治局第十七次集体学习时指出：“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。”也就是说，一种制度好不好，能不能得到巩固和完善，不是看它的整体设计如何完美，而是看它能否给所在国家和人民带来实实在在的好处，看它在推动发展、改善民生、维护秩序、促进和谐方面所发挥的作用如何。概言之，国家治理及其效能提升是国家制度存续和优势提升的重要基础，不断推进制度优势与治理效能的协同提升，使“治理价值、制度和工具三者形成双向嵌入、相互衔接的有机系统”，这也成为接诉即办改革不断深化的基本指导原则。

三、人民城市理念指引接诉即办改革深化的实践导向

接诉即办改革注重以党建引领这一核心制度优势为基础，推动完善制度体系和提升治理效能，注重系统性、服务性、安全性和主动性。北京接诉即办改革本质上构成了深化和创新人民城市理念的生动实践。

（一）党建引领接诉即办改革突出人民城市系统导向

接诉即办改革取得卓越成效的关键，在于深刻把握并坚持加强党的全面领导和坚持以人民为中心的高度统一性。这一改革突出中国共产党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势，通过铸牢党建引领，加强党对接诉即办改革各项工作领导，发挥党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势，以党的自我革命引领社会革命，为科学完善制度体系和持续提升治理效能打下了坚实基础。

北京市委全面深化改革委员会增设了“接诉即办”改革专项小组，负责全市接诉即办改革工作，调度具体问题，开展督导检查。北京市委、市政府出台《关于加强新时代街道工作的意见》，以基层党建引领基层治理创新，强化街道社区在基层治理中的领导地位。

北京市委书记主持召开月度工作点评会，各区委书记定期召开点评会，聚焦接诉即办工作落实情况，人民群众所关心关注的热点、难点问题，以及与之相关的基层社会治理难点堵点问题，推动各级党委（党组）书记强化第一责任人意识，形成从市、区到街道各级“一把手”领导、指挥、协调、督办工作机制。整合全市各领域、各区政务服务热线，实现一条热线听诉求，全年365天、7×24小时快速受理群众来电。接入水、电、气等市属公共服务企业热线至12345市民服务热线统一管理，与12345市民服务热线系统实现对接。建立“接诉即办”职责目录，实行动态调整更新，按照管辖权属和职能职责，分别直派或双派街道（乡镇）、区政府、市级部门和承担公共服务职能的企事业单位。

做实街道、社区党建工作协调委员会，健全完善城市基层党建体系。主动将市民反映的难题纳入基层治理的议事范畴，完善资源、需求、项目清单和双向需求征集、双向提供服务、双向沟通协调、双向评价通报的工作机制。将全市各区、各街道乡镇、各市级部门和公共服务企事业单位全部接入热线平台系统。对点位清晰、职责明确的诉求，由北京市市民热线服务中心直接派单至街乡，依托区委、区政府加强统筹调度，缩短“条”“块”衔接周期。

（二）党建引领接诉即办改革突出人民城市服务导向

推动全市机关、企事业单位在职党员回居住地报到，全区职能部门、执法队伍到街道乡镇报到；引领驻区单位党组织共抓基层党建、共谋区域发展，驻区党组织和在职党员回属地街乡、社区（村）报到，街乡干部到一线、到社区（村）报到，共同为社区（村）服务、为群众解决诉求。

不断强化政治引领，推动物业服务企业、业委会等自觉贯彻党的主张，确保基层治理的正确方向。探索楼宇党建工作体系，基于物业楼长、属地楼长、党员楼长组成楼宇党建“三楼长”工作组，实现楼内多元主体资源共享、信息互通、优势互补，实现党建引领社会治理创新模式下对商务楼宇工作的全覆盖。推动新就业群体由“管理变量”向“治理增量”转换，依托新业态新就业群体党建工作试点，促使相关人员成为社区治理的新生力量。

畅通群团组织参与基层治理的渠道，发挥工会、共青团、妇联等群团组织优势，培育引导社会组织参与基层治理。健全基层党组织领导的居（村）民自治机制，通过居民议事厅、恳谈会等，围绕科技赋能基层治理，把社区工作快速高效做到每家每户，使微信群成为社区联系服务群众的重要平台和推动基层治理的有力抓手，听民声汇民意集民智，拓宽群众参与社区治理渠道。

诉求承办人对办理情况以点对点形式向群众反馈，做到“事事有回音、件件有落实、效果有反馈”。按照诉求办理流程，由市民热线服务中心通过电话、短信、网络等方式回访来电人，由反映人对诉求反馈情况、解决情况、办理效果及工作人员态度作出评价。同时，纳入了第三方调查评估的方式，定期了解群众对重点民生诉求的解决是否满意，力求客观、真实地反映群众的态度看法。

建立“七有”“五性”监测评价指标体系，从“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”及“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”等社会评价设置监测指标，定期对各区进行综合评价。而且，赋予社会评价一半的考评权重，基于与民生相关的80项分类350个细项诉求的响应率、解决率和满意率结果，以市民直观感受为民生工作打分，引导各级政府有针对性地增加公共服务有效供给，补齐民生短板、办好民生实事。

（三）党建引领接诉即办改革突出人民城市安全导向

推动创新“热线+网格”模式，通过网格体系落实热线诉求，提高解决问题的及时性和精确性，使城市管理工作更贴近市民需求，提高管理工作的精准性，更大程度提高群众的获得感、幸福感、安全感。推动构建“一网多层、一体多维、一格多元”的全要素网格管理体系，将各类群众高度关注的、集中反映的问题，作为网格日常巡查的工作重点，强化“热线”与“网格”数据的联动。通过优化工作流程，打造“12345+110”联动模式，开展大数据分析预警研判，及时深入地挖掘数据中的矛盾纠纷隐患线索，紧盯可能影响首都安全的各类隐患，做好先期部署和安排，开展矛盾纠纷防范化解，严防形成不稳定因素。创新“大数据+检察监督”模式，制定《北京市人民检察院与北京市政务服务管理局关于建立“检察+热线”合作机制 打造首都检察版“接诉即办”工作方案》。

建设以诉求数量、诉求类别、诉求热点区域、绩效考核排名、城市治理问题台账为主要内容的分析决策平台，通过多种可视化方式动态展示热点、地区和时间分布，并做到实时更新。建立“日通报、周汇总、月分析”机制，定期汇总分析群众诉求情况，及时提供各类定制信息，服务全市中心工作。应用市民诉求数据分析社会不稳定因素，推动京津冀区域协调联动治理。强化云计算、人工智能等科技手段运用，建立起全市统一规范的地方标准和知识库系统，通过语音识别、语言理解等技术手段实现智能受理、智能派单、智能回访。通过增设智能虚拟在线座席，为咨询类、表扬类、建议类诉求提供实时在线智能问答服务，常规问题“秒回”，表扬类和建议类问题按照一体化格式编排整理。推动矛盾纠纷由终端解决转向源头预防化解，为从法治层面破解市民反映的高频共性难点问题提供有力支撑。

从“社区的工作群众看”到“社区的事情群众议”，依靠群众、发动群众、组织群众，协商为民、协商于民，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。从最初的改革设计开始，接诉即办就建立了主动公开的工作制度，对公开内容、政策解读、信息查询保护及公众参与等方面作出具体规定，切实以群众知情激发群众参与的主动性、积极性、有效性。随着改革的推进，在吸附基层诉求、解决群众关心的问题过程中，实现社区议事厅、社区微信群与市民服务热线的同频共振。社区干部通过议事厅、恳谈会、理事会、社区微信群等及时了解群众身边事，及时疏导群众的情绪，组织居民共同协商议事，创新了“下交群评”等工作法，将群众的诉求交给群众去评判及研商解决，形成了“民事民办、民事民调、民事民议、民事民评”的多层次、全方位基层民主协商格局，在基层社会协商中教育群众、团结群众，促进社会关系和谐与市民素质的全面提升。

（四）党建引领接诉即办改革突出人民城市主动导向

接诉即办解决了一大批群众身边的急难愁盼问题，其中能够立即办、容易办的诉求基本得到有效解决，剩下一些难啃的“硬骨头”无法通过“有一办一”的方式简单快速解决。为此，北京市进一步深化接诉即办改革，于2021年2月印发《2021年“接诉即办”“每月一题”推动解决重点民生诉求工作计划》，建立“每月一题“工作机制，通过对上一年度的12345民生诉求大数据分析，从中选取需要市级层面出台改革创新举措的若干问题开展专项治理，不断推动主动治理、未诉先办。

“每月一题”不是每月推动解决一个问题，而是从年初开始所有问题同时部署、同步推进。每个问题都明确由一位分管市领导统筹，一个市级部门牵头主责，相关单位协同配合，各区落地实施，形成市、区、街道乡镇共抓落实的协同联动机制。各市级主责部门在年初牵头制定解决问题的“一方案三清单”，即问题解决建议方案、责任清单、政策清单、任务清单，实施清单化管理、项目化推进。北京市委主要领导每月听取“每月一题”当月主题问题推进情况的汇报，对重点问题进行研究调度。有关机构定期对“每月一题”月度诉求情况进行监测，并会同市委、市政府督查室对问题解决情况进行重点督查督办。2021年，“每月一题”选取房产证难办、预付式消费退费难等27个问题开展专项治理，2022年聚焦老楼加装电梯、集中供暖不热等17个问题进行专项治理，2023年对公交线路站点优化等17个问题进行集中攻坚，2024年和2025年分别选择13个难点问题，如校园周边交通综合治理、电动自行车交通安全管理等进行治理，累计完成1800余项改革任务，出台400余项政策措施。“每月一题”在推动问题解决的同时更加注重深挖问题背后产生的根源，推动部门厘清职责分工，出台改革创新举措，实现标本兼治。尤其是以问题场景化治理为导向，进一步厘清市、区、街道乡镇职责分工，成为基层解决具体问题“吹哨报到”的工作指引，形成了长效治理机制。

此外，2019年5月，针对北京市部分街乡镇长期存在的一些共性、普遍性问题，北京市委主要领导在区委书记月度工作点评会上首次提出，将每月接诉量全市前10位和常住人口20万以上需补短板的街乡镇作为治理类街乡镇，由北京市“疏解整治促提升”专项行动工作办公室督导，开展综合治理。这些治理类街乡镇具有人口多、面积广、城乡问题与历史遗留问题交织等发展特征。由于情况复杂，群众诉求大量累积，无法通过原有机制快速解决，这些地方成为治理矛盾最突出、治理需求最迫切、治理难度最大的点位。在此过程中，北京市进一步深化探索“街乡吹哨、部门报到”提级响应机制。街乡镇层面难以解决的群众诉求，可积极向区级、市级部门争取政策资金、行政管理、执法检查等方面的支持。市级单位主要发挥“强支持、出政策、亲指导”的作用；区级单位主要强化统筹，下抓两级推动重点社区（村）综合治理和历史遗留问题解决。不同层级政府分工协同，整合资源，解决了一批重大疑难问题。与市级重点工作紧密衔接，充分将群众诉求与各项经济社会发展具体任务有机融合，用改革的办法解决发展中的问题，着力从根本上、源头上解决引发群众诉求的重点难点问题。一方面，将区域内高频共性难点问题融入市级“每月一题”工作统筹推进；另一方面，利用市级补助资金，聚焦诉求集中领域和点位，实施了一批基础设施补建、公共服务配套、环境治理、腾退空间利用等方面项目，让群众切实感受到治理成效。现如今治理类空间单位已进一步下沉至社区层面，2025年将聚焦50个治理类社区开展专项提升。

四、践行人民城市理念深化接诉即办改革的现实意义和创新导向

（一）深化接诉即办改革对建设人民城市的现实意义

第一，接诉即办改革开启了人民城市建设的新探索。人民城市人民建，人民城市为人民。习近平总书记2019年11月在上海考察时，对于新时代的城市建设进一步提出了明确要求：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求……让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。”作为现代化建设的重要组成部分，我国城镇化建设近年来也进入了快速发展的轨道，从城市的基础设施到公共服务体系建设都获得了很大发展。但这一建设和发展进程不可避免地也面临着诸多问题及挑战，其中一个突出问题就是建设的巨大投入以及获得的成就，常常与人民群众的获得感、幸福感之间存在着一定落差。如何适应新时代发展的内在要求，推进我国的城市化进程，如何将习近平总书记“人民城市建设”的要求落到实处，在实践中还需要进一步探索。

北京接诉即办改革以疏通人民群众提出诉求、表达“民声”的渠道为切入点，将城市公共服务建设从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”的工作模式，不仅有助于提高公共服务体系建设的效率，而且也为践行“人民城市”这一重要理念提供了生动的实践样板。

第二，接诉即办改革塑造了新时代党的群众路线的新实践。接诉即办改革是在北京市委统一谋划、部署和领导下实施的一项重要改革举措。如何加强和改进党的领导，在实践中还需进一步探索。群众路线不仅是党的根本政治路线和组织路线，也是党和政权机关处理同人民群众关系问题的根本态度、工作方法和思想认识路线，是在实际工作中克服主观主义和官僚主义的有效途径。

习近平总书记反复强调要树牢群众观点，贯彻群众路线。我国发展已进入新时代，人民群众对美好生活的向往不再限于物质文化生活水平的提高，对民主、法治、公平、正义等方面的诉求也日益增强。在这种情况下，尤其需要高度重视群众工作在党的建设以及国家治理中的重要价值和作用。

北京市在改革进程中，通过市委的统一领导、部门统筹协调以及纪检监察的有力督促，实现了党建引领接诉即办改革全过程。通过解决事关人民群众切身利益和日常生活的一系列民生问题，推动人民至上理念落到实处，将党的领导内化于北京市的城市建设、发展、治理、改革等各方面的具体实践中。这为在大都市治理中坚持和加强党的全面领导、走好群众路线，提供了一个富有启发意义的实践样板。

第三，接诉即办改革推动了人民满意的服务型政府建设新进展。一如我国社会主义现代化建设进程中各方面的事业发展，我国的城镇化建设同样需要处理好政府和市场的关系，更好发挥政府的作用。

改革开放以来，延续党在革命时期就已经形成的“为人民服务”的优良传统，政府管理体制改革一直朝着为民众和市场主体更好提供服务的方向努力，直至形成了明确的“服务型政府建设”的改革目标和思路。但多年来政府管理体制改革从政府自身建设和机构改革的角度着力较多，但着眼于“服务对象”角度的改革尚显薄弱。北京接诉即办改革正是着眼于建立以市民和企业需求为导向的公共服务资源配置新模式，实现了从政府“端菜”到群众“点菜”的转变，为接下来继续推进服务型政府建设提供了重要的经验和启示。

（二）数字智能时代建设人民城市的新挑战和新机遇

上述治理转向的落地和实践既需要组织体系的系统整合，更需要从信息技术应用到智慧化的系统嵌入，超越单纯的信息发布和电子政务功能，建立高性能的计算设施和大数据处理平台，加快人工智能技术应用，加强数据分析和预测能力，打造在线政府和智慧城市，推进技术赋能、技术赋权和技术赋智。近一二十年来，基于数字政府建设实践，学界也从技术治理、数据治理、平台治理、虚拟治理等单一领域发展阶段和视角转向倡导全面数字化转型的协同发展阶段，提出了强调包容性、协同性、智慧性的数字治理生态理论。

数字治理生态理论是数字政府理论发展的必然趋势。技术治理、数据治理、平台治理、多元治理、虚拟治理的理论迭代过程不断丰富着学界、业界对于数字时代社会大众与政府关系的理解。数字治理生态理论容纳党委、政府、社会公众、新闻媒体、科技企业、社会组织等多元主体，拓宽数字化参与渠道，激发社会公众参与热情，推进政府与科技企业、科技社群在数字化基础设施建设等领域的合作，倡导探索形成包容性、扁平化的治理结构，塑造协同共治的格局，为数字时代的公共治理提供来源丰富、价值密度高的“人感数据”，积极创新和拓展社会监督渠道及作用。

当前，人工智能技术在社会各领域的使用日益广泛，为国家与社会治理创新提供了新的机遇，推动了政务服务热线从数字化阶段向智能化阶段转变，进而助力了接诉即办改革不断深化和效能递增。人工智能技术在政务服务热线中的应用，加快了“人工智能+政务”新范式的构建，为新时代政务服务注入新活力。在这一阶段，政务服务热线具有融通式和智慧化的特征，表现为多种渠道沟通、一个平台受理、处置综合事项。通过将人工智能技术嵌入政务服务热线的运行流程，向接诉、应答、转办、督办、考核、归档等各流程、各环节渗透，逐步实现人工智能辅助和代替人工进行服务，通过智能接线应答、智能转派、智能回访等，释放劳动力资源，降低用工成本。

（三）以人民城市理念为指引的接诉即办改革创新导向

围绕优化城市治理数字生态形成的“技术—过程”导向，通过以下四个方面进一步深化接诉即办改革。

一是有助于全面捕捉社会情势。“技术—过程”的有机互动有助于深度提升党委、政府与社会公众民意、诉求的连接密度和广度，提炼诉求内容、时空特征等关键信息，在集体层面感知社会风险，为城市治理主体提前部署、化解风险提供数据支撑，还能提供关于人民群众获得感、幸福感、安全感的直观反馈，成为城市治理绩效评估的主要信息来源。

二是有助于驱动城市治理创新。推动城市治理过程更加行之有效地践行以人民为中心的发展思想，引导政府全面关注作为治理需求提出者、治理过程参与者和治理绩效评估者的城市居民，提高政府对社会需求的回应效能、回应效率、回应质量，推动政府决策“向下看”，提高决策质量、科学性和针对性。更加行之有效地连接政府、社会、市场等多元主体的力量，推动央地联动、深化部门资源下沉，提升城市社会治理共同体的建构水平。

三是有助于节约成本，提高效率。一方面，诉求和回应的可视化及全流程管理有助于促进政府权力的规范运行，减轻政府运行和社会参与负担，整体提高行政办事和问题解决效率；另一方面，有助于在标准化、流程化作业上科学开展人力投入，探索和创新居民议事和监督方式，集中优势资源和力量解决关键问题。

四是有助于避免平台失效失灵。数据平台和智能应用的建设需要耗费大量行政成本及社会资源。通过规范运作和鼓励参与，有助于促进平台作用的真正有效发挥，避免资源浪费。另外，依赖网络、能源和电子化存储支撑的信息平台同样存在运行风险，智能应用和接诉即办的双向赋能有助于增强政府与社会关系的稳定性及韧性，深化数据融合和数据开发，避免外部风险冲击，降低失灵风险。

五、结论与展望

如今，接诉即办改革从超大城市逐渐拓展至中小城市甚至是乡村社会，成为实践、深化和创新新时代人民城市理念的重要抓手。这一改革聚焦将制度优势转化为治理效能，凸显党建引领、人民至上、多元协作的人民城市建设新趋向，通过突出系统性、服务性、安全性、主动性，聚焦重点问题，加强城市治理各举措的系统集成、协同高效，打通淤点堵点，激发整体效应。

综合来看，以接诉即办改革为牵引，北京市不断推进城市公共服务精细化管理，推动流动人口和弱势群体照护、老旧小区改造、新就业形态劳动保障、交通管理、城乡供暖、小区物业服务等市民诉求集中、社会关注度高的问题的妥善沟通和解决。同时，以智能治理应用为抓手，不断发展具有集成式总台化特征的诉求反馈和办理渠道，推动融通化和智慧化应用在接诉、应答、转办、督办、考核、归档等各流程及各环节渗透，不断提高政务服务覆盖度，挖掘深层次和多样化的社会问题，以有效辅助政府科学决策。这些措施的相互赋能和有机互动是数字时代着力回应民生痛点及难点问题，健全基本公共服务体系，不断改善人民生活品质，满足人民对于美好生活的向往，以高质量发展为人民群众带来更多获得感、幸福感、安全感的有益路径。

面向未来，需要注重数字治理生态的持续建设和培养。一方面，要积极引入高校专家、专业技术人员的参与，提供专业技术咨询和政策建议；另一方面，要正确处理政府与平台企业的关系，注重建设稳定专业的数智化运营团队和人才库，有效平衡高人员流动率与平台安全持续运行的关系。依托“技术—过程”的协力作用，不断深化接诉即办改革，创造人民城市建设典范，书写更加鲜活生动的“中国之治”故事。

（作者：李熠，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，主要研究方向为中国政治、城市治理。稿件来源：“数据与治理”公众号）

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