重庆市永川区:“1+8+X”模式探索基层人民调解新路子

2017年08月03日09:02  
 
人民调解工作场景
人民调解工作场景

一、探索“1+8+X”人民调解模式的背景

在化解民间纠纷、处理社会矛盾的方式方法中,具有中国特色的人民调解与刚性的法律裁决相比,显得程序更简单、方式更柔和、成本低效率高,在促进经济发展、社会稳定中具有不可替代的重要作用。

自古以来,“和为贵”得到人民群众普遍认同和发自内心的拥护,从3000多年前西周的“调人”专司调解纠纷、平息诉讼、维护社会秩序到新中国“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地化解”的枫桥经验,人民调解制度继承了中华民族“和为贵”的优秀文化精髓,又与社会主义法律制度相协调,是多渠道解决矛盾纠纷的有效途径,具有强大的生命力。

发展快、矛盾多是我国现阶段的突出特点,维护社会稳定已经进入风险期、考验期。面对矛盾纠纷多元化的新形势,人民调解工作也暴露出“套路老化、创新不够、后继乏力、破题无术”的新问题。特别是在基层人民调解工作中,存在调解委员会的配套机制不健全、调解委员会组织形式单一、队伍建设滞后、工作保障机制不完善、案件办理质量不高、工作方式方法有待创新改进等问题。

重庆市和永川区各级党政高度重视人民调解工作,市委常委、政法委书记刘学普曾多次到永川调研人民调解工作;永川区委区政府主要领导多次对人民调解工作作出重要批示;永川区分管区领导经常深入基层一线开展调研,并就做好新时期全区人民调解工作做出针对性批示,要求由区综治办牵头、区司法局具体抓好工作落实,努力寻求人民调解工作破题之法。全区上下主动适应经济发展新常态和社会矛盾新特点,紧扣“防控风险、服务发展、破解难题、补齐短板”新要求,不断创新探索人民调解“1+8+X”工作模式,着力抓好人民调解组织、目标、队伍、经费、机制等建设,实现了人民调解工作的标准化、制度化和规范化,为推动新时期人民调解工作探索出了一条新路子。

二、主要做法

(一)创新工作机制,推进人民调解工作制度化

永川区把加强新时期人民调解工作作为保障群众切身利益、加强社会治安防控体系建设、维护社会和谐稳定的“源头性工作”和“重要抓手”,从制度机制上大胆创新,在全市率先推出人民调解“1+8+X”创新工作模式。

“1”即出台一个纲领性文件。2016年3月,永川区委、区政府出台了《关于创新社会治理加强人民调解工作的意见》(以下简称《意见》),对进一步加强人民调解工作作出了规划和部署。一是明确了紧扣服务“强区富民、兴业兴城”的实际需求加强人民调解工作的指导思想。二是确定了“三个下降”的具体目标,即全区“民转刑”、“民转访”、“民转诉”三类案件下降。三是提出了工作措施,从网络体系、队伍建设、排查化解矛盾纠纷、预防宣传、调委会规范化建设五个方面提出了具体要求。四是规划人民调解工作长效机制,将人民调解工作纳入深化平安永川建设总体部署,将人民调解工作经费和人民调解员的工作补贴列入年度财政预算,大力宣传人民调解工作,将年度考核结果纳入平安永川建设年终考核。

“8”,即编制8个配套性文件。2016年9月,在《意见》基础上,永川区委政法委制定出台《加强诉讼调解与人民调解对接工作的暂行办法》,永川区综治办与永川区司法局联合出台《永川区人民调解工作“1+8+X”体系部分配套工作方案》,方案包括永川区创新社会治理加强人民调解工作任务分解表、永川区人民调解工作考核实施细则、加强规范化人民调解委员会建设工作实施方案、人民调解员办案补贴发放办法、矛盾纠纷调解规范指南、建立人民调解专家指导员库、永川区人民调解卷宗管理暂行规定等。

“X”,即实施X个近、中、远期项目。近期项目6个:推行人民调解工作“1+8+X工作模式”,推广三教镇人民调解“12368”工作法,成立3-5个专业性、行业性人民调解委员会或调解室,建立人民调解员专家库和指导员库,做好镇(街)、村(社区)、行业性专业性人民调解委员会,调解室规范化建设模板的设计和规划工作,建立“乡贤评理堂”,近期项目1年内完成。中期项目3个:政府购买专职人民调解员、设立人民法院(庭)和公安派出所调解室、全面推进人民调解委员会规范化建设,中期项目3年内能够完成。建立矛盾纠纷排查预警机制、开设“化解烦心事”电视栏目、建立人民调解工作保障机制,远期项目每年持续推进,力争5年内完成。

为确保人民调解“1+8+X”工作模式正常运行,永川区还制定了人民调解工作月例会制度、季度联席会制度、人民调解员定期培训制度、矛盾纠纷排查及报告制度、重大疑难人民调解案件联席会议制度、突发性问题研判会制度、平安建设考核机制、财政保障机制等工作制度。

(二)注重过程管理,推进人民调解工作规范化

一是组建专家团队。建立了人民调解专家库,明确区级专家库由2名法官、2名检察官、2名警察、6名律师、4名法律工作者、4名法律专业教授,5名心理学专家、2名乡贤、5名调解能手和17名行业性专业性专家组成,负责指导、参与重特大矛盾纠纷的调处,对各类矛盾纠纷的调处进行分析研判,提供咨询意见,帮助制定出有效的调解方案和提升化解影响重大疑难纠纷的能力。

二是实行目标考核。将“1+8+X”工作模式纳入各镇(街)党委政府、牵头组建行业性专业性调解组织相关部门深化平安永川建设考核体系,实行季度督导、通报和奖惩。

三是规范工作程序。按《矛盾纠纷调解规范指南》和《永川区人民调解卷宗管理暂行规定》等制度要求,全面推行人民调解委员会“一图三表五制度”,进一步规范调解程序,指导人民调解员依法调解矛盾纠纷。

四是确立补贴标准。确立人民调解员调解纠纷补贴标准:简易案件45元/件、一般案件100元/件、重大疑难复杂案件300元以上/件等标准。人民调解员纠纷补贴发放办法规定了申报、审核、公示和发放的具体流程。

五是规范诉调对接。成立诉调对接工作领导小组,定期召开诉调对接联席会议,大力推行实施司法确认,针对损害赔偿、赡养抚养、民间借贷等人民调解案件多发领域,鼓励当事人双方向法院申请司法确认,保证调解成果执行力。

(三)强化运行保障,提升人民调解工作实效

一是强化组织领导。实行一把手负总责,分管领导具体抓制度,要求各级党委政府和相关部门把人民调解工作作为维护永川大局稳定、促进社会和谐的一项源头性、基础性工作来抓,纳入了深化平安永川建设总体部署,及时研究解决人民调解工作中的重大问题,形成了党委政府统一领导,综治部门牵头协调,司法行政部门具体指导,职能部门协同配合,全社会齐抓共管的工作格局。

二是强化调解网络体系建设。共建立调委会311个,其中镇街调委会23个,村居调委会208个,社区调委会53个,企事业单位调委会15个,区域性、行业性调委会9个,调解组织实现了全覆盖。

三是不断强化经费保障。2016年,永川区人民调解经费从2015年的简易案件30元/件提高到45元/件,增长了50%,共发放人民调解案件补贴536815元,其中简易案件394565元,其他案件142250元。强有力的经费保障确保了人民调解工作正常运转,更有效调动起全区人民调解员工作积极性。

三、工作效果

在“1+8+X工作模式”引领下,永川区各级党委政府把人民调解工作纳入重要日事议程,合力抓好调解组织建设,形成了齐抓共管的工作局面。近年来,永川区人民调解组织每年受理调处民间纠纷均在20000件以上,调解成功率均在98%以上,很大程度上减少了信访、诉讼和潜在的民转刑案件、群体性突发事件。2016年共计受理民间纠纷18770件,调解率100%,调解成功18624件,调解成功率99.22%,区信访共登记群众信访1796件次6490人次,同比下降件次43.15%,人次下降32.37%。

(一)人民调解组织在维护社会和谐中高效运转

目前永川区建有23个镇(街)级调解组织,206个村级调解组织、55个社区调解组织,15个企事业单位调解组织,9个行业性专业性调解组织,4个园区调解工作室,形成了“以区级调解中心为龙头,镇(街)调委会为主导,村(社区)调委会为基础,行业性、专业性调委会为补充”的人民调解组织网络,实现了纵向贯通、横向联调的人民调解组织网络体系,促使人民调解工作向“组织建设规范化、管理工作制度化、纠纷调处法治化”迈进。

(二)人民调解组织向专业性行业性领域开疆拓土

建立健全了专业性和行业性人民调解委员会,进一步拓展了人民调解工作领域,区建委、区妇联、区国房局、区卫计委等单位成立了建筑行业、婚姻家庭、物业管理、医患纠纷等9个行业性调解委员会;凤凰湖园区、港桥园区、三教园区、圣水湖农业园区分别设立了专业调解室。同时,搭建三大调解机制互相渗透的衔接平台,在各镇街派出所、基层法庭均设立了行政调解室和诉调对接调解室,实现了人民调解与建设、卫生、公安、司法的无缝对接和良性互动。

(三)人民调解队伍不断壮大

永川区人民调解“1+8+X”模式将农村有道德、有才能、有声望的“新乡贤”吸收到人民调解队伍中,设立了乡贤学理堂、乡贤传理堂和乡贤评理堂,引导群众学法、守法、用法,有效化解了一批重大社会矛盾和“骨头案”、“钉子案”,收到了良好的社会效果。农村“新乡贤”不仅是引领当地经济发展的“排头兵”,还成为了邻里纠纷的“润滑剂”、公平正义的“守护者”。目前,永川区已建成乡贤调解室241个,1:1配备乡贤调解员,有效地创新了人民调解形式、拓展了人民调解范围。

(四)基层工作经验推陈出新

永川区各级党委政府和调解组织积极探索适应本地区人民调解工作方法和工作思路,不断推陈出新,成效明显。其中,五间镇创新推出乡贤学理堂、乡贤传理堂、乡贤评理堂“三堂共治”模式,得到区委区政府高度肯定,全区推广。三教镇在创新矛盾纠纷多元化化解机制中总结出人民调解“12368”工作法,被市委政法委和市司法局工作简报刊发推广。永川区“1+8+X”工作模式得到群众普遍认可,受到各级充分肯定,重庆市委政法委、市司法局工作简报推广;今年3月,国家司法局主办的《人民调解》期刊大篇幅刊发推广永川“1+8+X”工作模式,引起较大反响,宁夏自治区、山东省日照市东港区、贵州省六盘水市等地纷纷组团到永川学习交流人民调解工作经验,对永川人民调解“1+8+X”工作模式给予高度肯定。

四、工作探讨

(一)做好人民调解工作意义重大

一是做好人民调解工作是有效维护社会稳定的迫切需要。如果一些小的矛盾纠纷在初始阶段没有得到及时有效化解,不断累积、激化,就容易小事托大、大事拖炸。人民调解具有把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态的特殊优势,是化解矛盾纠纷的“第一道防线”。

二是做好人民调解工作是有效节约社会成本的必然选择。诉讼程序是一种较高成本的设计,成本较高、周期较长。在现行环境下,如果所有民间纠纷全部进入司法程序,不仅会让人民法院不堪重负,并且会耗费巨大的社会资源。而人民调解根植人民、分布广泛、灵活便捷、成本较低、效率较高,能够把大量矛盾化解在初始阶段。

三是做好人民调解工作是优化新形势下党的群众工作的重要举措。用人民调解化解矛盾纠纷既是一种重要的群众工作理念,也是一种重要的群众工作手段,把群众的矛盾纠纷化解好,实际上也是把人民群众急需急盼急办的事情做好,把党委政府同人民群众密切联系的桥梁搭建好。

(二)“1+8+X”工作模式创新点

“1+8+X”工作模式的创新实践,进一步筑牢了维护社会稳定的“第一道防线”,实现了基层矛盾纠纷“发现得早、控制得住、化解得了、处置得好”的工作目标。

一是党政推动让人民调解工作上档升级。“1+8+X”工作模式中,区委区政府共同发布了纲领性文件《关于创新社会治理加强人民调解工作的意见》,同时由区综治办统筹指导全区的人民调解日常工作,制定了8个配套文件,实现了一把手总抓、分管领导具体抓,人民调解工作层层压实、项目分解的工作机制。

二是制度规范让人民调解组织务实管用。永川区制发了一系列工作制度,同时明确了考核奖惩办法,规范了工作流程、激发了调解员工作热情,提高了案件质量,让调解组织从以前的“软组织”变成了务实管用的强角色。

三是能手领衔让人民调解队伍专业高效。村社综治平安助理员、调解专家库、农村“新乡贤”等社会各方面力量积极参与人民调解,成为了预防和化解矛盾纠纷的生力军和好帮手。

四是项目化实施让人民调解中的设想落地生根。永川区实事求是地制定了近、中、远三个阶段的实施项目,使人民调解各项设计、制度、保障有了载体和平台,继而落地生根,开花结果,激发了人民调解可持续发展的强大生命力。

来源:地方供稿

(责编:秦晶、乐意)

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