铜陵市:推进基层参与式治理 创新城市社区居民自治路径

2017年07月26日15:56  
 
社区主任联合社区卫生所上门为孤寡老人体检
社区主任联合社区卫生所上门为孤寡老人体检

近年来,安徽省铜陵市大力推进基层参与式治理,不断探索社区居民自治路径,着力解决社区自治和服务功能不强、基层群众自治活动的内容和载体相对单一、社区治理参与机制不健全等瓶颈问题,在社区治理过程中,建立并完善了规范、科学、高效的社区居民自治机制,畅通了民意表达渠道、及时化解了基层社会矛盾、推动了基层民主建设,为建成幸福和谐美好的社区家园创造了必要条件。

一、背景与起因

社区参与式治理是社区相关利益方按照程序规则,在自愿互利、合作互动的基础上,对共同关心的社区事务,通过平等协商形成共识、达成一致行动的治理模式,也是完善基层群众自治制度、推进社区民主协商制度化的重要内容。在社区参与式治理模式下,能够极大地培育社区居民的参与意识,让社区居民积极参与社区公共事务的决策、运行、管理与监督,调动社区居民的维权意识与自治意识,提升社区治理水平。

(一)推进社区参与式治理是城市社区居民自治建设的趋向。自新中国成立后,我国就一直在探索、逐步推进社区居民自治建设。1954年,全国人大常委会颁布的《城市居民委员会组织条例》和1982年颁布的《宪法》都确认城市居委会是“基层群众性自治组织”。1989年,全国人大常委会制定通过的《城市居民委员会组织法》为城市居民委员会自治建设提供了法律基础和制度保障。2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知,明确提出社区建设的指导思想是“加强城市基层政权和群众性自治组织建设,提高人民群众的生活质量和文明程度,扩大基层民主,密切党群关系,维护社会政治稳定,促进城市经济和社会的协调发展。”党的十八大、十八届三中、四中进一步要求要推进社区民主协商制度化、规范化、程序化,提高社区治理水平,促进群众在城乡社会治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。2017年,中共中央、国务院再次出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。意见提出到2020年,基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。我国社区历史发展的脉络清晰地表明社区居民自治建设是社区治理的核心要义之一,而社区参与式治理作为一种新型的社区治理模式自然成为当今社区居民自治建设的时代趋向。

(二)推进社区参与式治理是解决当前社区自治功能和居民自治建设弱化问题的选择。随着我国改革的深入推进、经济社会的迅速发展,居民对社区自治和服务的要求越来越高。但在社区实际工作中,因为缺乏相应的表达机制和参与渠道,普遍存在社区居民参与意识不强,参与程度不高。社区参与式治理坚持“以社区居民为本”的原则,立足于社区服务,拓宽广大居民参与渠道与参与空间,能够有效地将居民的民主意识与民主权利得到巨大的提升与保护,激发社区成员参与社区建设的主动性、积极性。

(三)推进社区参与式治理是铜陵市社区治理体制改革的深化。自2010年以来,铜陵市一直持续不懈地探索社区治理改革,从内容来看,主要经历了两个阶段,一是社区治理组织架构及运行机制改革(2010年7月——2014年),二是社区减负增效改革(2014年5月——2016年)。从治理成效来看,铜陵市已建立起了一个全新的城市社区治理模式,这个模式的运行从体制上克服了城市治理滞后于城市建设和发展的矛盾;夯实了党的建设和治理服务的基层基础,提升了社区的凝聚力和向心力。铜陵市作为“全国社区管理和服务创新实验区”,社区治理改革的目标就是要在已有改革成效基础上,提档升级,进一步加大深化社区治理改革力度,推进新一轮社区治理的创新实践,努力把社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。

二、做法与经过

社区参与式治理改革的主要任务是要形成自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区自治体系和工作机制。铜陵市的做法和经过如下。

(一)明晰职责权利,强化社区自治职能。一是理顺关系。明确政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务和帮助,强调政府职能部门要支持社区居委会发挥自治功能,依法开展好社区各项工作。二是明确职权。明确社区自治组织依法拥有自主权、协管权和监督权。三是减轻社区居委会负担工作。政府从微观的直接管理中摆脱出来,实现真正意义上的政府对社区是指导和服务,而不是领导和管理,实现政府行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互动。

(二)构建社区居民自治组织架构,保证社区自治有效实现。铜陵改革后的社区治理组织架构包括四个层次:社区党组织、居民委员会、社区公共服务中心、依托社区居民委员会在社区成立的各类社会组织。其中,坚持把强化居民自治、社区居民自治组织体系作为社区组织架构改革的重中之重。社区居民自治组织体系由社区居民代表大会、议事协商委员会和社区评议委员会、民主监事会、居民委员会、居民议事小组构成。在社区党组织领导下建立社区议事决策与执行相分离的工作机制,落实社区自治组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督职能。探索“楼栋”式居民自治实践,依托居民小组、楼栋,民主协商讨论本居民小组本楼栋的群众性公共事务,逐步形成社区居委会、居民小组、楼栋门院上下贯通、左右联动的社区自治体系新格局。

(三)完善社区居民自治制度,保障社区自治有序进行。一是建立健全社区党组织工作制度。建立健全社区党组织领导下的充满活力的社区居民自治机制,把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法按规办事有机统一于社区居民自治的实践之中。以提高党员的知情权和参与权为重点,加强党员教育管理;以保障社区党员选举权和被选举权为基础,建立健全党内选举制度;以扩大党员监督权和决策权为目标,完善社区党员代表议事会议制度。二是进一步创新社区民主选举制度。铜陵市进一步规范了社区民主选举程序,稳步扩大了以居民直接选举和户代表直接选举的覆盖面。三是完善社区民主管理制度。铜陵经过近年来的实践,探索了并建立了社区居民自治组织体系,结合换届选举成立了居民代表大会、居民议事协商制度,建立了议事、决策、执行、监督的民主管理体系。建立了以居民公约、社区居民自治章程为主要内容的民主管理章程,实现社区的事、规则大家定,事情大家管。畅通了居民诉求表达机制的渠道,围绕居民关心的热点难点问题和涉及居民自身利益的事务,通过召开听证会、评议会等,听取居民意见,接受居民监督。四是实行严格的社区准入制。铜陵市制定了“关于组织机构、工作任务、创建评比考核进社区实行申报准入制度”。 其目的就是规范社区准入内容和程序。严格的社区准入制使行政事务、各种考核不再通过行政命令的方式让居委会承担,规范了社区承接政府公共服务行为,增强了社区居民自治能力。

(四)培育和发展社区社会组织,激发社区居民自治内在活力。一是放宽准入条件,实行登记和备案相结合。对社会组织实行分类登记管理,降低登记门槛,放宽准入条件,缩短登记时限,为社会组织创造有利的发展环境。二是建立社会组织孵化机制。探索打造社会组织孵化基地,成立社会组织培育中心,对有发展潜力的社会组织进行专业化、多层次培育,促成其转化为专业性强、运作规范的社会组织。三是建立政府购买服务机制。推进政府购买服务常态化,对公益性、慈善性等符合经济社会发展需要的社会组织,通过政府购买服务的方式予以重点扶持,细化服务购买流程,强化项目评估。社区公共服务供给进一步市场化,实现了社区服务供给主体的多元化,进一步给社区居民的自治注入了新的内在活力。

三、成效与反响

铜陵以社区体制改革为突破口推进社区参与式居民自治建设体现出了当代城市社区居民自治建设在理论上和实践操作上的价值,在不断完善治理架构、积极构建居民有序有效参与社区自治和全力打造“升级版”的“全国社区治理和服务创新试验区”方面取得了积极成效。

(一)强化了党组织核心作用,确保社区治理始终保持正确政治方向。铜陵市在社区治理改革过程中不断强化社区党组织的核心作用,整合社区利益主体参与共治,确保社区治理始终保持正确政治方向。在领导体制上,既有从社区党工委到网格党支部、楼栋党小组的纵向的直接领导的垂直式体制,又有按照社区“大工委制”的兼职委员的横向网络式的间接领导体制;在组织载体上,既有社区党工委领导,辖区单位基层党组织共同参与的社区党建联席会议、又有方便社区党员日常相互沟通交流、传递信息的社区党员服务中心;在组织活动方式上,把支部建立在网格上,把党小组建立在楼栋中,加大了特色、特长等功能型支部组建力度,加快在非公经济组织和新社会组织中建立党组织的步伐,加强了对社区离退休党员、流动人口党员、下岗失业党员的服务工作,同时,扎实做好党员“亮身份”活动,全市在职党员到社区登记。社区党组织建立了社区党员动态数据库,对组织关系不在社区的党员实行“双重组织生活制度”,号召他们积极参选业委会、居委会委员,争当楼栋长,为社区建设发挥积极作用。在组织活动内容上,以服务社区居民需要为主。铜陵市天井湖社区居民张某因误入歧途被判入狱,其母88岁的孀居残疾老太一人独居,生活不能自理。社区党员关爱志愿服务队每周3次上门服务,后张某刑满释放回来,关爱服务志愿者依然跟踪服务,直至老太病故,社区党工委和关爱服务志愿者安排、料理老太后事,包括守夜、协调车辆、组织邻里居民参加遗体告别仪式、主持葬礼、协调解决全部丧葬费等。张某和社区矫正对象感触极为强烈,他们激动地说:“真的没有想到,像我们这样的人,社会不嫌弃、党和政府不放弃,社区不丢弃”。中央综治委、国家信访局、国家民政部、省民政厅对此予以积极肯定和褒奖。

(二)整合了社区资源,夯实社区居民自治根基。铜陵市在社区治理改革过程中把服务居民、造福居民作为社区治理的出发点和落脚点,通过居民群众协商管理、委托社会组织运营等方式,提高社区综合服务设施利用率。改革后, 原街道资产除满足新社区工作用房外,全部转作为居民服务、活动场所。铜陵每个社区直接服务居民的工作人员由过去的10多人增加到22—40人;工作经费由过去的每个小社区3万左右增加到改革后每个社区工作经费在30—65万不等, 改革前社区居民文化活动用房总面积为6367平米,改革后达到10052平米,比改革前增长了57.9%。资源集聚社区,为社区自治建设和社区服务优化奠定了坚实的基础。

(三)化解了源头矛盾,提升社区矛盾预防化解能力。铜陵市围绕消除分歧达成共识的目标,全方位构建社区治理利益表达机制、对话机制、协商机制、调处机制,已基本实现了从“居民被动应付配合”到“群众主动参与自治”的转型。铜陵市螺蛳山社区辖区内有一民营企业争取到国债资金1个多亿,准备扩建,扩建地恰恰在螺蛳山社区辖区内。围绕着扩建,政府、企业、社区、居民有不同观点,政府、企业认为国债项目争取到不容易,主张上马,而社区居民则认为扩建地侵占了社区公共绿地,并且不环保,所以坚决反对,市长、副市长、规划局局长、环保局长、区委书记、区长等与社区居民代表经过多轮对话、协商、论证、听证,该项目最终在社区被居民叫停。该案集中说明了政府还权于民,社区大事小事由居民说了算,矛盾在源头化解,问题在基层解决。

(四)下沉了服务重心,增强为民服务效能。在推进城市社区治理创新中,铜陵市变过去的“被动服务”为“主动服务”,做到为居民服务贴近、贴身、贴心,因此,集聚了民心,使更多的居民关心社区建设、参与社区事务,社区的民生服务、城市管理、综治维稳等功能得到强化,社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等服务功能得到提升。“2881890” 是铜陵市在社区治理体制改革创新过程中倾力打造的社区不同利益主体共同参与社区服务的重要品牌,也是安徽省第一家社区热线服务中心。热线服务中心以将“民思我想、民困我帮、民求我应、民需我做”作为社区各项工作的出发点和落脚点,倾力打造“315”社区生活服务圈,即:服务中心要做到便民服务受理一刻钟,服务抵达一刻钟,服务完成后到回访不超过一刻钟。中心开展的服务项目有水电维修、家政服务、医疗保健、物业管理等20大类170余项。经统计分析,1890办结率100%,市民满意率98.85%,得到社会各界的高度评价。

(五)丰富了自治文化建设,培育社区居民自治意识、参与意识。铜陵市从各个层次、各个领域加强宣传以培育和践行社会主义核心价值观为根本的社区自治文化,广泛动员和组织居民有序参与社区事务和公益事业,同时,加大社区文化基础设施、队伍等软硬件配套建设,不断激发、调动居民群众参与社区自治建设的积极性。潘美香原是一名下岗女工,因为热心社区事业,积极参加了铜陵市社区换届选举工作,经过竞选,成功当选天井湖社区居委会主任,她是铜陵乃至安徽第一位通过居民海选产生的居委会主任。她的竞选很好地诠释了居民自治意识的觉醒和参与意识的增强。

四、探讨与评论

实践证明,铜陵市推进社区参与式治理改革实践符合党中央关于加强和完善城乡社区治理的指导思想、基本原则和总体目标,巩固了党在基层的执政基础,为群众创造安居乐业的幸福家园日益发挥着促进作用。

(一)推进社区参与式治理改革必须促进政社分开。按照政社分开、责权统一、费随事走的原则,理顺政府与社区的关系, 着力完善社区的自治功能,推进政社分开,将不属于社区居委会的职能进行剥离,去其行政化,回归自治本色,使政府行政和社区居民自治有效结合、协调发展。一方面要搭建好社区参与式治理自治架构,另一方面要建立健全社区居民自治制度,使居民的自治更趋民主化、制度化,健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度,使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权,以及对社区事务的参与权和决策权。

(二)推进社区参与式治理改革必须加强协同治理。社区社会组织是基层社会领域中最为重要的组织形式之一,在社区居民自治中可以发挥积极的协同作用。社会组织的成熟发展能够增强社区居民自我管理和自我服务能力,减轻社区居委会工作压力,使之将更多的精力用于社区居民自治。

(三)推进社区参与式治理改革必须构建社区居民参与平台。参与冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅,适宜的参与平台,使居民的参与冲动能够有机会释放出来。构建居民社区参与平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主,以社区志愿者服务队等非正式平台为辅。

(四)推进社区参与式治理改革必须推动居民利益社区化。社区建设本身就是居民利益社区化的重要特征,当社区与居民的切身利益息息相关时,居民的关注重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与社区之间的利益关系,使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。

(五)推进社区参与式治理改革必须提高队伍素养。队伍建设是社区居民自治的重要基础。根据社区工作特点,按照社区机构在自治中的不同分工,对不同机构人员进行针对性培训,提高他们组织动员群众开展自治活动的能力。加强对楼栋长、居民小组长等“社区领袖”的培养,对群众认可、具有“准领袖”潜质的居民,加大组织领导能力培育力度,推动社区参与式自治水平的提高。 

来源:地方供稿

(责编:秦晶、乐意)

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