浦东新区:探索人民调解专业化

2017年06月30日14:23  
 
司法部刘振宇副部长考察
司法部刘振宇副部长考察

一、背景与起因

人民调解被西方社会誉为“东方一枝花”,相较耗时耗力的“打官司”,老百姓对调解这种便捷高效的解纷方式有很大需求。一直以来,人民调解在婚姻家庭、邻里矛盾等普通民事纠纷的解决中发挥着积极作用。然而,随着改革进入深水区,社会进入转型期,各种矛盾凸显叠加,医疗、道路交通、物业管理、劳动争议等涉民生专业性纠纷以及投资、贸易、金融、房地产等涉市场专业性纠纷急速攀升,传统的人民调解格局存在调解组织分散、调解员缺乏专业知识、年龄普遍偏大、调解协议不规范等瓶颈问题,从而导致调解效率低下,例如,浦东新区社区人民调解员人均年调解纠纷数10件,全国人民调解员约为2件,难以有效承担起专业性纠纷解决“第一道防线”的任务,人民调解亟需转型。同时,按照中央政法委、市委市政府要求,我们认识到,顺应完善多元化纠纷解决机制建设要求,人民调解工作必须进一步加强和改进。

2011年浦东新区重组医患纠纷调委会,开始探索专业性人民调解工作,到2015年先后建立物业管理纠纷调委会、交通事故纠纷调委会,建立专业人民调解中心,浦东始终致力于培育具有较高专业素质、独立第三方地位、依法规范运作的专业人民调解组织,化解社会上高发频发的新型专业矛盾纠纷。从2013-2015年全区调解数据来看,浦东专业性、行业性纠纷调解数量已超过了调解总量的一半,2015年更是达到了62.1%,说明行业性专业性调委会在人民调解工作中发挥着越来越重要的作用。从实际效果来看,专业人民调解不仅能为法院、行政机关大幅减负,还具有效率高、低成本、便民利民等特点,日益受到民众的青睐。可以说人民调解专业化是多元化纠纷解决机制视野下的不二选择。

浦东近五年来探索人民调解专业化的实践表明,专业性人民调解必须具备“两性”基础:一是规范性,二是职业性。其中,规范性是首要基础,主要是调解流程的规范化。人民调解区别于诉讼的关键在于调解方案只要矛盾双方认可、不违背法律法规和社会公序良俗即可,调解过程具有一定的弹性可操作空间;而专业性人民调解区别于普通人民调解的关键则在于调解流程的规范,并且在规范化的流程下运用专业知识对事实进行调查判断,所以,规范性是人民调解得以成为专业性人民调解的核心要素。职业性是人才保障,主要是调解员必须是全日制、拿薪酬、有职业规划。调解员作为一类职业,像其他任何一个正规职业一样,按照国家规定上下班并以此为生计,其薪酬不应低于同等情况下的社会标准水平,并有完整的考核评价、等级晋升等远期规划,如此才能确保有合适的人来匹配专业性人民调解这项要求相对较高的工作。

二、做法与经过

(一)打造了全国第一家专业性人民调解平台——浦东新区专业人民调解中心

2015年12月,浦东新区区政府第75次常务会议审议通过了浦东新区司法局《关于建立浦东新区专业人民调解中心的实施意见》,建立了全国第一家专业人民调解中心,浦东新区医患纠纷人民调解工作办公室增加“推动、指导管理、保障区级行业性、专业性人民调解工作职能,增挂浦东新区专业人民调解工作办公室牌子”。专调中心作为区级专业性、行业性人民调解组织工作平台,是推动专业人民调解组织规范发展的有力支撑。专调中心的专业性不仅体现在统一的办公场地、调解标识等,还有规范的调解流程、窗口服务;同时注重开展分级分类的指导培训,提升调解队伍素质的同时,进一步保证专业人民调解组织的规范运作。专调中心将全区现有行业性、专业性人民调解组织、基层调解组织等资源集中起来,实现专业人民调解的“一站式”服务,为群众解纷提供便利。专调中心通过“入驻、代办、加盟”三种方式为行业性、专业性人民调解组织提供服务。目前,中心有医调委、物调委、交调委、旅游度假区调委会、工商联调委会5个专业性人民调解组织入驻,有58名专职人民调解员;另有银行业、证券基金期货业等专业性人民调解组织加盟中心。

(二)形成一支职业化的调解员队伍

司法局对常驻专调中心的调委会,采取政府购买服务形式,对调委会的专职调解员以每人每年6万元额度予以经费保障。专职调解员均为全职工作人员,这支队伍平均年龄35岁,74%的调解员具有本科学历。调解员根据工作表现分为12个职级,涉及助理、初级、中级、高级四个等级,并根据工作年限分为13档,职级、档级与薪酬直接挂钩,每半年进行考核奖励和淘汰,实现了调解员队伍的职业化管理,有效促进了专业调解领域调解员的年轻化、专业化。

(三)制定标准化的调解工作流程

专调中心通过制定《浦东新区专业人民调解工作规程》对常驻调委会开展调解工作进行共性规范,从咨询接待、申请和受理、调查、专家咨询、调解、调解协议、调解终止、回访等八大环节明确调解操作流程指引,并严格调解员从业道德准则,建立保密回避制度,保护调解当事人权益。开发使用“浦东新区专业纠纷排查调处系统”,对专调中心登记受理的每一起纠纷独立成档,并由调解秘书录入各环节信息和文书,以备倒查、归档和统计。

(四)建立专家级的智库队伍

为应对专业调解的“专业性”、提升调解过程的“权威性”,专调中心推动各调委会分别建立了各自的专家智库,以专家咨询提升调解实效。医调委从2011年成立以来已启动专家咨询560起,年平均咨询量超100起。物调委会同建交委组建了由法律、物业管理等34名专家组成的物调专家咨询库,聘用了大学教授、专业律师在内的12名兼职人民调解员。交通事故调解的每起案件由交警进行责任认定后,涉保案件再由保险同业公会进行专业理赔测算。2017年2月,专调中心招募了近两百名执业律师作为特邀律师调解员,3月正式启动律师参与多元纠纷解决工作,充分发挥律师在投资、贸易、金融、房地产、知识产权等民商事纠纷调解领域的专业优势。现中心已拥有2000多名法律、心理学、医学、投资贸易等各领域专业人士组成的专家库,不仅为中心自身,还要为街镇和行业调解组织提供智库服务,协助化解疑难复杂纠纷和群体性矛盾。

(五)实现无缝对接的“三调联动”

以专调中心为枢纽,衔接了相关政府机构和社会组织。与卫计委、建交委、公安分局等联合印发指导文件,畅通与行政部门的对接,合力推进相关行业的人民调解工作。如在交警支队事故组试点设立5个交调委工作室,交警作出《事故责任认定书》后,即刻移交交调委进行调解。会同人民法院联合就医患纠纷诉讼、物业纠纷诉讼、涉非公企业民商事纠纷诉讼等建立对接工作机制形成会议纪要,畅通诉调对接,明确调解协议书的司法确认由法院到专调中心进行现场受理和指导。衔接与工商联、银行、保险、证券基金期货等同业公会的行业调解,形成了互通互动互联、程序紧密衔接的多元解纷对接机制。

三、成效与反响

(一)矛盾调解更专业。遇到纠纷的群众,一次到访或一个电话,就可由专调中心提供专业的咨询服务,并能够直接受理调解申请,对受理的纠纷进行分类后,再分流至各专业调解组织进行处理,或直接组织调解员、律师、专家等进行调解。

(二)调解能级更高效。2016年专调中心共受理各类纠纷调解申请12051件,调解成功11717件,调解成功率达97%,履行率100%。中心调解员年人均成功调解纠纷数达293件(因24名调解员为16年8月招聘,计算时作了换算),是新区年人均调解量的近30倍,是全国的近150倍。

(三)调解结果更公正。专调中心调解过程全程信息化,调解流程清晰,文书制作规范,数据采集及时,保障了调解过程和结果的公正性。专调中心的调解得到法院的认可,拥有司法确认的快速通道,医患纠纷和道路交通事故纠纷的调解协议书也已成为保险理赔的依据。

(四)创新模式可复制。市司法局在《2016年上海市司法行政工作要点》中要求其他各区要借鉴浦东经验,建立专调中心(后续6家正在建立中)。2016年外省市同行、高校等研究机构共15批130余人次来专调中心考察调研,美国耶鲁大学、日本京都大学访问团亦对这一解纷模式给予了高度赞誉,提出交流合作意向。

四、探讨与评论

多元化纠纷解决机制视野下浦东人民调解专业化的发展方向:

(一)积极履行法律赋予司法行政部门的法定职权。纠纷解决不仅直接关系到每个个体的利益,更关系到社区和谐和国家秩序,国家必须要有所管控、规划和发展。社会上各类解纷资源已呈现出多样化发展的格局,调解组织各自为政,调解员良莠不齐,司法行政部门应从广义的范畴去理解新时期的人民调解工作,对由各类社会力量发起成立的调解组织主动对接、“收编”指导,统一规划标准,优化配置资源,使各类解纷主体各就其位、各得其所、各取所长、各尽其能。会同有关行业组织对调解员的选任设置准入门槛,规范调解员资质取得,建立科学化调解员名册制度,制定相应的职业行为准则和系统的职业培训计划,保证解纷人员的素质和职业水准。让当事人能够选择最合适的纠纷解决方式乃是中国建立多元化纠纷解决机制体系之真谛。

(二)推动民生类领域的专业化人民调解组织建设。以浦东新区专业人民调解中心为工作平台,通过统一规范、集中办公、统一保障,为更多的专业调解组织提供孵化器功能。坚持调解优先的原则,与法院及相关部门、机构共同打造多层次的矛盾纠纷化解网络,形成调解、仲裁、诉讼相互协调的多元化纠纷解决机制,实现调解、仲裁与诉讼的协同配合以及司法调解、行政调解与人民调解的有机联动,更大程度地激发专业人民调解在社会自治能力偏弱但纠纷高发频发的医疗纠纷、交通事故纠纷、物业纠纷、劳资纠纷、产品质量纠纷、知识产权纠纷、保险证券纠纷的作用和价值。

(三)尝试在自贸区范围内推行调解市场化试点。借鉴香港调解经验,与上海现代服务业联合会、上海经贸商事调解中心加强沟通合作,成立自贸区商事纠纷人民调解委员会,采取调解员“认证+外聘”的方式推进商事领域的人民调解工作。设立浦东(自贸区)商事调解资质评审委员会,通过制定调解员准入条件、招录流程、资质审定、考核评定等程序,汇集优秀的律师、专家等资源,遴选商事调解员并统一发布“认证调解员”名册。商事纠纷人民调解委员会根据市场规则制定相应的弹性收费标准,入册调解员经过专业调解培训后,分门别类纳入商事调解指导目录并附服务价格标示,纠纷当事人可根据需要自主选择适合的调解员,也可由委员会推荐。支持国际知名商事争议解决机构开展跨境业务,探索在现有法律框架内仲裁、调解机构入驻的形式。

(四)为浦东构建多元化纠纷解决机制争取法律支撑。浦东纠纷解决机制之所以能够顺利推进多元化探索、大胆尝试市场化破冰,既得益于自贸区的开放环境,也得益于综合配套改革先行先试的政策支持。然而,探索试点终究需要用法律的形式进行认可并固定,建议上海市制定地方性法规或政府规章,或新区人大根据市人大的授权立法,通过人大决议的形式,为浦东人民调解工作的深入开展提供更具体的法律依据,以适应人民调解工作形势变化的新要求。如经费保障方面,可以建立以政府支持为主,纠纷解决行业收费为辅,公益性和社会化市场化运作相结合的发展方式;针对不涉及基础民生的专业领域纠纷如复杂的商事、金融证券、知识产权等,专业性调解组织可向市场化方向发展,实行收费调解。

(五)开发立体化、全覆盖的专业调解网络。推动网络信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用,开发建设融矛盾纠纷排查、调处、分析、评估等功能于一体的人民调解信息管理平台(调解APP),打造纵向贯通、横向集成、共享共用、高效便捷的在线纠纷解决平台(ODR),形成线上线下调解活动。通过网络打破时空局限,创新整合各类解纷资源,为群众提供及时、高效的解纷服务,不断拓展人民调解服务社会经济生活的时空领域。   

来源:地方供稿   

(责编:徐婵、乐意)

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