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杭州市上城区:“平安365”社会治理机制建设

2014年07月01日16:48    来源:人民网    手机看新闻

城管中心

“智慧社会治理”是将现代信息技术与政府为主导的多元社会治理体系结合的治理思路,它既畅通了政府与群众的沟通渠道,也顺应了城市管理日益精细化等发展态势。近年来,杭州市上城区通过整合信息技术平台与政府职能调整、社会基层管理创新等多方要素,形成了一种融合智慧城市与复合多元治理体系的“智慧社会治理”模式,对未来社会治理创新发展具有积极的启示和借鉴意义。

一、“智慧社会治理”:融合智慧城市与复合治理的新思路

为应对城市治理日益复杂化的挑战,政府部门主要有两种创新思路,即技术导向的智慧城市战略和制度导向的城市多元复合治理创新。关于智慧城市,在美国IBM所做的《智慧的城市在中国》白皮书中,对智慧城市基本特征的界定是:全面物联、充分整合、激励创新、协同运作等四方面。即智能传感设备将城市公共设施物联成网,物联网与互联网系统完全对接融合,政府、企业在智慧基础设施之上进行科技和业务的创新应用,城市的各个关键系统和参与者进行和谐高效地协作。另一方面,随着社会结构的日趋多元化,城市政府面临着越来越复杂的治理难题,为此多元复合治理战略成为各地方政府的创新选择。相对于我们传统治理的政府绝对主导地位而言,复合治理强调在政府的主导之下,更多地鼓励社区、社会组织、企业等各种主体一起参与解决相关问题。

智慧城市和复合治理创新代表了近些年城市管理创新的两种思路,全国各地在这两方面都涌现了很多非常有价值的创新探索。随着这两种创新思路在实践领域的不断推进,一种融合智慧城市和复合治理的治理创新战略成为可能,我们将这种融合两种创新的新型城市社会治理创新战略称之为“智慧社会治理”。“智慧社会治理”既不是单纯的智慧城市建设,也不是一般意义上的复合治理,它是一种将技术导向的智慧城市和制度导向的复合治理融为一体的一种全新思路。“智慧社会治理”强调,面对日益复杂的社会运行方式以及利益分化趋势,地方党委政府需要在社会治理上以现代信息技术为支撑,带动制度创新,打造一种更为开放、多元和快速回应的社会治理体系。

二、“智慧社会治理”的上城实践:构建社会治理创新的三大体系

“智慧社会治理”代表了一种未来地方治理的创新思路。目前不少地方政府已经从统筹的角度出发,开始探索现代信息技术与政府职能、公民需求,以及基层治理的有机联接,并在社会治理中发挥着越来越重要的作用。上城区的社会治理创新正是其中的重要代表,其创新思路正逐渐呈现出“智慧社会治理”的特征。

(一)以互联网、物联网运用为枢纽,推进城市社会治理智能升级。上城区以互联网和物联网为代表的现代信息技术为依托,在城管执法、基层社会管理和公共服务等领域,积极开发相关的信息平台,有效推动了城市社会治理的智能升级。

在城管执法方面,为解决在城管执法中管理信息不对称、管理方式粗放、责任压力不传递、工作结果因人而异、城管执法行为社会公信力低等问题,上城区积极探索运用现代互联网和物联网技术,推进城管执法的信息化和标准化。2010年10月,上城区开始试运行城管智能管控平台,2011年4月正式运行。该智能城管管控平台通过固定监控、移动监控、智能探头、卫星定位等多种方式,利用现代三维地理信息系统整合主要道路信息,形成全方位、实时动态的城市管理信息系统。并通过改进管理问题处置方式、工作人员考核机制等,大幅提高了城管工作绩效和社会公信力。

在社会服务管理和群众权益维护方面,上城区构建了“平安365”社会服务管理联动平台,利用GIS地理信息系统技术把全区划分为159个网格,群众有任何需求或建议均可由网格联络人按照标准化的要求提交网络系统,系统内的“联动处置中心”根据服务标准确定受理部门,确保每一个要求都有回应,每一个问题都得到处置。平台建立了基于信息技术的量化考核机制和群众回访机制,确保群众的监督权。平台建立分析研判机制,对收集到的大量社情民意、民生诉求信息及时进行研判,尤其是对一时解决不了的问题进行分析,寻找原因及解决对策,并在实践中予以检验,从而建立起“PDCA循环”。

在居家服务上,上城区将分散在民政、教育、卫生、残联、计生等部门公共服务进行资源整合和流程再造,构建起综合性的“大服务”、“大保障”体系,囊括了居家养老、居家教育、居家医疗、居家三优(优生优育优教)、居家就业、居家文化、居家安养和居家办事等8种类别280多项服务,基本涵盖了社区居民生活的主要需求,实现了居民需求与公共服务的零距离无缝对接。

(二)以信息平台为依托,推动与“智慧社会治理”相适应的政府职能体系建设。随着各大信息平台的建设与投入运营,迫切需要一个与信息化相适应的新的政府职能体系。上城区充分认识到政府职能体系与信息化融合的重要性,通过推动公共服务标准化、政府联动机制和全新的考评体系建设,打造一个适应信息化时代社会治理要求的政府职能体系。

首先,通过公共服务标准化体系建设厘清政府的职能边界。现代信息技术是政府管理标准化的催化剂,为了适应信息化平台下政府职能的有效运转,需要构建一个与信息化相适应的政府管理标准化体系。自2007年开始,上城区全面启动政府行政管理与公共服务标准化建设。2009年,上城区被国家标准化管理委员会列为国家级标准化试点项目,其主要做法是:以规范公权、服务民权为目的,以构建政府职能标准化体系为核心,以制定具体职能管理标准为基础,以推进标准实施和动态完善为重点,全面推进区一级政府行政职能的标准化管理,通过对政府具体职能的标准化,弥补现行法律法规制定的空白与执行中的缝隙,使每一项具体事项都有标准可依循、可操作、可检查、可评价。

其次,通过政府联动机制建设推动不同职能部门的协同运行。信息时代政府管理的一大特点便是要求多部门的快速回应,而信息技术平台恰恰又成为多部门协同的有效平台。上城区依托多个信息技术平台,在联动机制建设方面适时推进了相关创新。建立了“发现、上报、交办、处置、反馈、回访”七个步骤为主体的社会问题全响应机制,通过管理与服务标准化体系建设厘清政府职能部门的边界,明确办事流程;另外通过首派责任制度、督办联席会议制度、信访兜底制度、分析研判机制等机制建设,推动不同职能部门的协同治理。

在应急管理方面,在一些诸如台风、禽流感等自然灾害和公共疫情的应急处置中,区政府将信息平台整合成一个多方协同运行的联动机制。通过信息平台将散落在各领域各方位的信息输入终端实时上报信息,然后处置中心根据具体信息发出指令,所有信息内容可以瞬间传送至所有部门,由此大大提高了政府应急处置和多部门协同联动能力。在日常事务处理中,上城区依托信息技术平台推动完善不同职能部门之间的事务协调机制。比如,在一些非常琐碎的民生事务中,过去这些事务往往很难界定是由哪一个政府部门来负责的,由此出现各职能部门相互推诿的情况。上城区近些年依托信息技术平台,设定了一些职能部门协调联动处理民生琐事的原则和机制。其中一条重要原则是“跨出一步”原则,即当出现难以具体界定由哪个职能部门处理时,政府要求各部门以群众需求为中心,凡是不属于违法的,原则上应当由政府承担责任的,都通过一定的机制保证政府部门处理。在这个过程中,区政府依托信息技术平台的信息传送、信息处置中心的权威型派单和相关领导的协调作用,形成了一个信息时代的政府日常事务处理联动机制,提高了政府运行效能,树立了政府的权威。

再次,通过全面改进考评体系提升信息化时代的政府效能。信息技术的运用使得精细化考评成为可能。比如,智能城管的建设不但提高了城市管理的智能化水平,而且使城管内部管理机制的调整创新成为可能。上城智能城管建设开始后,在机制方面按照标准化、精细化和流程化目标,以“量化考核、标准测评、网络支撑、全面覆盖”为目标,达到“工作任务定量、工作质量定性、工作纪律规范、工作标准统一、工作责任落实”。“平安365”平台的建设也改进了区政府对社区和各个职能部门的考核体系。由于信息平台能够使社会反映的所有问题和处理过程都留痕,因此使得对各职能部门更注重政府公共服务质量、更有效回应群众诉求的考评得以可能。

(三)以基层治理创新为基础,实现基层社会治理与现代信息技术的有效衔接。如果说现代信息技术是“智慧社会治理”的纽带的话,那么基层社会治理则是“智慧社会治理”的基石。上城的信息化技术平台之所以成为引人注目的创新,关键不在于这些信息平台的技术有多先进,而在于这些信息技术平台本身并不是单纯的电子政务或智慧城市理念层面的技术平台,而是很好地将信息技术的开发与基层社会治理实践需要有机结合,并使这些平台成为推动而不是阻碍基层社会治理创新的机制。上城区建立了政府管理与社会自治的衔接互动机制。一方面,通过构建“17654”民主民生互动平台,建立起社情民意收集、民生响应、协同治理、处置效果评价等四大机制,通过反映群众诉求、协调社会关系、调节利益纠纷、化解社会矛盾,推进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。其中,“1”是指区民情信息中心,“7”是指在7个职能部门设立“民情信息收集处置平台”,“6”是指在6个街道设立“民主民生沟通工作室”,“54”是指在54个社区设立“民情气象站”。并通过建立“民情半月谈”等党委政府与群众双向交流机制,使群众充分发挥发现问题、反映诉求、参与监督等职能。同时把具体的民生诉求实时流转到政府部门快速处置,处置过程在信息平台上自动留痕,群众可以随时查阅,实现了可视化、全透明,推进了服务型政府建设。上城“平安365”社会服务管理平台良好运行的关键在于该平台有效推进了政府管理与社会自治的衔接,使政府管理与社会治理之间通过“平安365”平台实现了全方位的互动。作为平台的一端,社区、社会组织和居民代表在平台运行中起着寻找社会治理问题,反应百姓诉求,监督政府效能等多方面的功能,作为问题的发现者,他们实时将各种需要解决的问题通过365平台反馈到信息处置中心,信息处置中心再通过平台协调相关部门对社区反映的问题进行处置和反馈,整个处置信息都在平台留痕,信息可以随时查阅,平台因此成为政府与社会的有效互动机制。

三、成效与反响

首先,方便了群众。“平安365”社会治理机制建立后,群众发现有矛盾纠纷或民生诉求,既可以找职能部门反映,也可以直接到社区(基础网格)反映,不用再为不知道应该找哪个部门而烦恼,更不会因为事情是多个部门管理或者部门职责界限不明确,而担心被“踢皮球”。现在,在上城区范围内,只要是可能影响社会平安和谐的矛盾纠纷,或者是自政府部门职责范围内有能力解决的民生诉求,都能及时得以解决,做到了“有报必接、有接必处、有处必果、有果必复”。自平台投入运行以来,群众对各职能部门问题处置的满意率,从平台运行前个别部门最低的66%,提升到目前的平均95%。实现了把大量的矛盾纠纷解决在基层,化解在萌芽状态的目的,从源头上解决了关系社会平安和谐的各类问题,解决了群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

第二,提高了效率。“平安365”社会治理机制的建立,带来了各职能部门履职方式、工作理念和运行机制的变革,形成了社会问题“联动处置、齐抓共管”的局面。各职能单位均进一步完善了社会服务管理工作机制,努力改变工作方法和作风。“平安365”社会服务管理平台实行信息化技术与流程规范化紧密结合,给机关效能建设带来了可喜的变化。实现了从被动到主动、从粗放到精细、从分散到综合的社会治理。据统计,联动平台投入运行的两年来,群众反映的各类问题的处置时间从原来平均7个工作日减少到了目前的31个小时。

第三,降低了成本。“平安365”社会服务管理联动平台建立在信息化基础之上,对信息报送、派单、处置、考核、反馈等过程实行无纸化处理,以最快捷的方式传递最准确的信息,启动最完整的处置方案,达到最有效的处置效果,其运用数字化的信息传递方式相对于传统方式更为快捷、准确,使得各类问题、隐患能够在第一时间被发现、解决,从而避免有效矛盾纠纷激化和扩大化,既提高了处置效率,也降低了处置成本。同时,网格化管理的一大特点是沟通渠道的双向性,通过平台的信息及时、准确、公开和反映问题的多元化渠道,实现基层群众与党委政府的良性互动,形成了一套完整的闭环控制系统,真正做到党委政府与群众的良性互动。

第四,夯实了基础。“平安365”社会服务管理联动平台,夯实了社会平安和谐的基层基础。全区的社工、居民代表、志愿者作为信息员,平时就扎根于群众当中,能够在第一时间将矛盾纠纷、民生诉求等通过平台报送到联动中心,中心及时派单处理。为了强化网格化服务管理工作,上城区创新思路和举措,把原来调解方式的基础上,发展了“律师进社区”,“专家、学者、媒体进社区”,“民间热心人士、“和事佬”进社区”等矛盾纠纷调处机制,改变了以往社区民警或者司法调解员做调解工作“单打一”的局面,大大加强了社区和网格开展矛盾纠纷化解的能力。现在联动平台建立了专门的“矛盾纠纷调解专家信息库”,可以根据不同矛盾纠纷的特点,把相应的专家、学者、律师、民意代表等请进来,参与调解,增强群众对调解的信任度,调解地成功率也大为提高,实现了我们“小事不出社区,大事不出街道,问题解决不出区”的目标。对于像劳资纠纷、医患纠纷、物业纠纷、生产经营纠纷这些相对复杂的问题,基层上报后,联动中心就及时地派单流转到各职能部门,按既定要求处理。发现紧急事件就直接指令相应部门到社区、网格现场联动处理,去年共处置了这类问题1200余起。对于其中一时难以处置的62起事件,由联动中心把相关的事项上报给区委区政府领导,由区委区政府专题协调解决;或者通过人大代表、政协委员形成议案、提案,提交给人大、政协专门研究解决。

自2011年6月上城区“平安365”社会治理机制建立以来,已引起社会各界的广泛关注,得到了来自党政领导、专家学者、新闻媒体和辖区群众的高度肯定。2013年10月11日,“平安365”社会治理机制的主平台——“平安365”社会服务管理联动指挥中心作为纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会的现场参观点,接待了党和国家领导人杨晶、王晨、郭声琨、周强、曹建明等同志和近300名省部级领导同志的参观,对我区的做法和经验都给予了高度评价。2011年,时任浙江省委书记赵洪祝同志对上城区“五化联动”社会管理机制的探索做出重要批示;省委副书记、省长李强,省委副书记王辉忠,省委常委、市委书记龚正,市委副书记、市长张鸿铭等省市领导都多次亲赴“平安365”社会服务管理联动指挥中心调研并予以高度肯定。中央党校、中国社科院、北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学、浙江大学、浙江财经大学等高校及研究机构的专家都曾前来调研,浙江日报、钱江晚报、杭州日报等省内媒体也对“平安365”社会治理机制进行报道。

四、上城区社会治理体制创新对城市“智慧社会治理”体系建设的启示

上城区具有“智慧社会治理”特征的整体性社会治理创新实践,给现代大城市的社会治理体系建设提供了积极的样板,对探索“智慧社会治理”建设具有多个层面的启示意义。

(一)把“智慧社会治理”作为新时期城市社会治理创新的统领性战略。信息技术的快速发展和社会的多元治理趋势都是城市化进程中不可阻挡的历史潮流。在这两股潮流中,如果有一个前瞻性的战略来统筹规划,那么可以使两种趋势相得益彰,更好推进城市创新升级。上城的创新探索告诉我们,将信息技术和现代社会治理创新有机结合不但是可能的,而且可以大大提高社会治理的成效。因此,在多元创新思路中,需要一个统领性的战略来整合相关的创新。“智慧社会治理”战略是一种开放的整体性战略,它要求各领域的政策创新都要兼顾技术和制度,要尽可能使技术创新和制度创新相互融合,并最终服务于社会大众。鉴于“智慧社会治理”战略的整合性,可以作为新时期城市社会治理创新的统领性战略。在这种战略导向下,政策创新就不止关注单一一种新趋势,而是将信息技术的开发和城市社会治理创新有机整合,通过信息技术来改进社会治理,通过社会治理创新来扩展信息技术的适用领域。尤其是大数据时代的来临,政府需要积极借助各种信息技术平台数据库,进行数据分析、整合与挖掘,从而更好使政府的服务与民众的真实需求对接,更好地使政府管理顺利时代发展的新趋势。

(二)“智慧社会治理”的关键在于有效整合政府职能与基层治理新机制。作为一种技术与制度融合的战略,在“智慧社会治理”体系中,不但信息技术发挥着举足轻重的作用,而且在技术之外,政府职能与制度化的创新也尤为关键。上城的实践说明,在信息化平台的开发中,应当将政府职能和基层社会治理的创新需求置于非常重要的地位,要使信息化平台成为政府职能转变与职能整合的新动力,使信息化平台成为政府与社会有效互动沟通的桥梁。一方面,信息化平台的开发和运用是政府职能整合的良好契机,在现代信息技术的推动下,很多过去难以调整的职能得以整合、政府各部门借助信息技术可以更好地协调行动、不同部门的职能变得日益清晰,也使更加精细的绩效考评体系推进成为可能;另一方面,信息技术也给基层社会治理创新提供了全新的机遇。在信息技术的推动下,公民个体的需求和意见表达变得越来越频繁,借助现代信息技术,任何公民需求都可以借助网络平台等技术无障碍传达到政府部门,由此政府和群众的沟通也日益畅通。因此,“智慧社会治理”使政府职能调整、基层社会治理创新和现代信息技术的推动相得益彰,在互动中不断整合的统筹战略创新,“智慧社会治理”无论对政府效能还是对社会活力而言,都可以发挥非常积极的作用。

(三)“智慧社会治理”的根本是确立以人为本的城市治理理念。相对于一般意义的智慧城市而言,“智慧社会治理”的最大优势不是技术的推广,而是人在城市治理中的中心地位的确立。不可否认,智慧城市也是以人的需求为导向的,但智慧城市主要关注硬件的物的要素,而“智慧社会治理”则更强调从每个人的需求着眼,更强调通过技术来改进人与人之间、政府与群众之间的互动沟通。因此,在“智慧社会治理”中,技术的功能是服务而不是管制,对现代信息技术的利用是为了更好地服务群众,而不是简单地看作一种便于管制社会的手段。正是以人为本作为出发点,“智慧社会治理”中的技术与基层社会治理的创新,与民众的需求表达可以形成有效的互动。上城的实践也印证了这一点,在上城的诸多信息平台中,公民个体的需求始终是第一位的,无论是居家无忧在线平台,还是平安365平台,或是智能城管平台,都将公民的需求体验放在核心位置。 

(责编:秦晶、乐意)




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